上世纪 90 年代后半期世界跨国直接投资（ FDI ）的飞跃式发展是由跨国并购 (M&A) 剧增带来的。据联合国贸发会议《世界投资报告》统计，全球跨国并购 1996 年突破 2000 亿美元，为 2270 亿美元，占当年跨国直接投资额 3861 亿美元的 59% ； 2000 年突破一万亿美元，为 11438 亿美元，占当年跨国直接投资额 13930 亿美元的 82% 。此后一度下降，但并购仍占较大比重， 2004 年全球跨国并购额为 3806 亿美元，占当年跨国直接投资额 6481 亿美元的 59% 。

我国改革开放以来吸收外资长期以新建投资为主，近年来外资并购从无到有，从小到大，也取得了初步发展。根据联合国贸发会议《世界投资报告》统计，我国跨国并购额 2000 年为 22.5 亿美元，占当年我国吸收外商直接投资额 407.2 亿美元的 5.5% ； 2004 年为 67.6 亿美元，占当年外商直接投资额 606.3 亿美元的 11% 。 2005 年和今年上半年我国外资并购发展加速，外资并购在外商直接投资中所占比重进一步上升。

我国外资并购政策也经历了一个逐步完善的过程。

一、 2003 年以前的外资并购政策

1994 年 7 月 1 日 实施的《公司法》首次提到了公司合并。

由于上市公司的经营相对要规范一些，我国外资并购最早出现在上市公司中， 1995 年上市公司中出现了一些被外国投资者收购股权的案例，如北旅股份被日本企业收购 25 ％股权。由于当时外资并购的政策基本上还属空白， 1995 年 9 月 23 日 国务院办公厅转发原国务院证券委员会《关于暂停将上市公司国家股和法人股转让给予外商请示的通知》（国办发 [1995]4 号文），文件规定：“在国家有关上市公司国家股和法人股管理办法颁布之前，任何单位一律不准向外商转让上市公司的国家股和法人股”。

由此，政策上对外资并购实施了冻结。

1998 年 9 月原国家经贸委发布《关于国有企业利用外商投资进行资产重组的暂行规定》。 1999 年 8 月原国家经贸委颁布《外商收购国有企业的暂行规定》。这两部法规旨在利用外资并购帮助国企改革重组，虽然明确了外商可以参与购买国有企业，但审批之复杂令并购困难重重，外资并购并没有在国企改革中展开。

2001 年 11 月原外经贸部和证监会联合发布《关于上市公司涉及外商投资有关问题的若干意见》。 2001 年 11 月 22 日 对外贸易经济合作部和国家工商行政管理总局联合发布了关于修改《关于外商投资企业合并与分立的规定》的决定。这些都是涉及外资并购早期的初步法规。

2002 年 11 月 4 日 中国证监会、财政部和原国家经贸委联合发布《关于向外商转让上市公司国有股和法人股有关问题的通知》，这标志了暂停多年的外资并购上市公司正式解冻，为外商直接收购我国上市公司非流通股打开了大门。

同年又相继出台了一些涉及外资并购的法规， 2002 年 11 月原国家经贸委、财政部、工商总局和国家外汇管理局联合发布《利用外资改组国有企业暂行规定》。 2002 年 11 月证监会和人民银行联合发布了《合格境外机构投资者境内证券投资管理暂行办法》，允许合格境外投资者通过托管银行投资于境内 A 股市场。外资可以通过 QFII 明正言顺地进入 A 股市场。

二、 2003 年以后的外资并购政策

《外国投资者并购境内企业暂行规定》是我国涉及外资并购的一个标志性法规，是我国外资并购政策法规的一个突破。 2003 年 3 月 7 日 原外经贸部、国家税务总局、国家工商行政管理总局、国家外汇管理总局联合发布《外国投资者并购境内企业暂行规定》（ 4 月 12 日 施行）。

通过近几年外资并购发展的实践，随着外资并购境内企业的增加，在审批监管、资产评估、防止国有资产流失、反垄断等方面也出现了一些问题，显现出原来的法规不够细化和全面。 2006 年 8 月 8 日 ，在《暂行规定》的基础上修改制定的《关于外国投资者并购境内企业的规定》由商务部、国务院国有资产监督管理委员会、国家税务总局、国家工商行政管理总局、中国证券监督管理委员会、国家外汇管理局等 6 部委联合颁布，新《规定》于同年 9 月 8 日 实施。

新《规定》与旧《暂行规定》相比有以下一些特点。

1 、从产业、土地、环保等方面细化了对投资者的要求

新《规定》要求外国投资者并购境内企业应符合中国法律、行政法规和规章及产业、土地、环保等政策。

　　 而旧《暂行规定》中的内容没有如此具体，可操作性不如新《规定》强。

　　2 、以境外设立的公司名义并购境内公司报商务部审批

新《规定》规定，境内公司、企业或自然人以其在境外合法设立或控制的公司名义并购与其有关联关系的境内的公司，应报商务部审批。 当事人不得以外商投资企业境内投资或其他方式规避前述要求。

这在旧《暂行规定》中没有提及，旨在加强监管境内资产尤其是国有资产以并购名义向境外流失。

3 、新添四个关键词

　　新《规定》规定，外国投资者并购境内企业并取得实际控制权，涉及重点行业、存在影响或可能影响国家经济安全因素或者导致拥有驰名商标或中华老字号的境内企业实际控制权转移的，当事人应就此向商务部进行申报。当事人未予申报，但其并购行为对国家经济安全造成或可能造成重大影响的，商务部可以会同相关部门要求当事人终止交易或采取转让相关股权、资产或其他有效措施，以消除并购行为对国家经济安全的影响。

　　 重点行业、国家经济安全、驰名商标、中华老字号这四个关键词是新《规定》新添的，涉及这些方面的外资并购应向商务部进行申报，地方商务机构不可直接审批。这是根据外资并购发展过程中出现的一些新问题所制定的对策，是旧《暂行规定》中没有提及的。不过，这并不表明重点行业的企业不可以进行外资并购，只是应接受更高一级商务主管部门及有关部门的严格监管，以不影响我国重点行业的健康发展。

　　4 、资产评估应采用国际通行的评估方法

新《规定》规定，并购当事人可以约定在中国境内依法设立的资产评估机构。资产评估应采用国际通行的评估方法。禁止以明显低于评估结果的价格转让股权或出售资产，变相向境外转移资本。 外国投资者并购境内企业，导致以国有资产投资形成的股权变更或国有资产产权转移时，应当符合国有资产管理的有关规定。

　　 资产评估方面基本延承了旧《暂行规定》的内容，但更强调并购国有资产既要按国际通行方法评估，又要符合国有资产管理的有关规定。

5 、新增“换股并购”条款

新《规定》第 4 章全部内容为新增添的“换股并购”方面的条款。外国投资者可以用股权作为支付手段并购境内公司，股权并购应报送商务部审批。实施并购的境外公司应为上市公司，但中国境内公司或自然人为实现在境外上市而直接或间接控制的境外公司这样的特殊目的公司除外。境内公司在境外设立特殊目的公司，应向商务部申请办理核准手续并获得中国企业境外投资批准证书。特殊目的公司为实现在境外上市，也可以用股权作为支付手段购买境内公司股东的股权。特殊目的公司境外上市交易，应经国务院证券监督管理机构批准。特殊目的公司境外上市的股票发行价总值，不得低于其所对应的经中国有关资产评估机构评估的被并购境内公司股权的价值。境内公司应自特殊目的公司完成境外上市之日起 30 日内，向商务部报告境外上市情况和融资收入调回计划。

外国投资者以股权并购境内公司，境内公司或其股东应当聘请在中国注册登记的中介机构担任顾问。

　　 “换股并购”方面的内容曾是我国外资并购法规中的一项空白，旧《暂行规定》也没有涉及。数年来，不少境内企业在境外离岸金融中心如维尔京群岛等地注册公司，然后并购境内公司，实现境外红筹上市，由此，对“换股并购”的操作有了很大需求。为了规范这类并购行为，加强对境内资产外流和境外资产内流的监管，新《规定》在这方面做了详细规定，填补了该内容上的法规空白。

6 、反垄断审查内容基本照旧

新《规定》反垄断审查内容归纳于第 5 章。外国投资者并购境内企业有下列情形之一的，投资者应就所涉情形向商务部和国家工商行政管理总局报告：（ 1 ） 并购一方当事人当年在中国市场营业额超过 15 亿元人民币； （ 2 ） 1 年内并购国内关联行业的企业累计超过 10 个；（ 3 ）并购一方当事人在中国的市场占有率已经达到 20% ；（ 4 ）并购导致并购一方当事人在中国的市场占有率达到 25% 。

新《规定》第五十二条规定，外国投资者并购境内企业涉及本规定第五十一条所述情形之一，商务部和国家工商行政管理总局认为可能造成过度集中，妨害正当竞争、损害消费者利益的，应自收到规定报送的全部文件之日起 90 日内，共同或经协商单独召集有关部门、机构、企业以及其他利害关系方举行听证会，并依法决定批准或不批准。

上述反垄断审查内容与旧《暂行规定》的内容完全一样，并且，可申请审查豁免的 4 点内容也没有修改。由于《反垄断法》的出台已临近，作为部门法规的新《规定》，在反垄断审查内容上要符合经济大法《反垄断法》的规定，由此，新《规定》的反垄断审查内容将会在出台后的《反垄断法》的基础上进一步充实完善。

7 、有关外商投资企业的并购条款

新《规定》规定，外国投资者在中国境内依法设立的投资性公司并购境内企业，适用本规定。外国投资者通过其在中国设立的外商投资企业合并或收购境内企业的，适用关于外商投资企业合并与分立的相关规定和关于外商投资企业境内投资的相关规定，其中没有规定的，参照本规定办理。被股权并购境内公司的中国自然人股东，经批准，可继续作为变更后所设外商投资企业的中方投资者。

新《规定》的这些条款中的大部分内容是旧《暂行规定》中没有明确规定的，由此也凸显新法规的完整性。