证监会表示，在审核过程中发现，在多家申请IPO的案例，尤其是一些中小企业案例中，均存在如何理解和适用《首次公开发行股票并上市管理办法》第十二条发行人最近3年内实际控制人没有发生变更的问题。为正确理解和适用该条规定，为合理、审慎地判断发行人是否符合该条规定确立基本的把握原则和判断标准，所以制定了相关法律适用意见。

　　根据意见，认定公司控制权的归属，既需要审查相应的股权投资关系，也需要根据个案的实际情况，综合对发行人股东大会、董事会决议的实质影响、对董事和高级管理人员的提名及任免所起的作用等因素进行分析判断。发行人及其保荐人和律师主张多人共同拥有公司控制权的，应当符合相关条件：第一，每人都必须直接持有公司股份和/或者间接支配公司股份的表决权；第二，发行人公司治理结构健全、运行良好，多人共同拥有公司控制权的情况不影响发行人的规范运作；第三，多人共同拥有公司控制权的情况，一般应当通过公司章程、协议或者其他安排予以明确，该情况在最近3年内且在首发后的可预期期限内是稳定、有效存在的，共同拥有公司控制权的多人没有出现重大变更。如果发行人最近3年内持有、实际支配公司股份表决权比例最高的人发生变化，且变化前后的股东不属于同一实际控制人，视为公司控制权发生变更；发行人最近3年内持有、实际支配公司股份表决权比例最高的人存在重大不确定性的，比照上述规定执行。

　　意见同时规定，发行人不存在拥有公司控制权的人或者公司控制权的归属难以判断的，如果符合以下情形，可视为公司控制权没有发生变更。首先，发行人的股权及控制结构、经营管理层和主营业务在首发前3年内没有发生重大变化；其次，发行人的股权及控制结构不影响公司治理有效性；发行人及其保荐人和律师能够提供证据充分证明。此外，相关股东采取股份锁定等有利于公司股权及控制结构稳定措施的，发行审核部门可将该等情形作为判断公司控制权没有发生变更的重要因素。

　　与此同时，意见还对在国资监管机构无偿划转直属国有控股企业的国有股权或者对企业重组等导致发行人控股股东发生变更的情况下，如何界定公司控制权是否变更进行了阐述。