政府投资是以政府为主体而进行的投资活动，它是社会总投资的重要组成部分。在现代经济发展中，政府投资一方面能调节社会供求状况和引导社会投资的方向，具有其他投资不可替代的宏观调控作用，是经济发展的重要推动力量；另一方面，如果政府投资领域过宽、过滥，甚至包办一切，就会产生巨大的“挤出效应”，直接冲击企业和个人的投资积极性，成为制约经济发展的障碍。在经济转型时期，正确认识和界定政府投资的职能范围，充分发挥政府投资的职能作用，对保证整个国民经济稳定、快速、健康发展具有重要意义。

一、运行特征

改革开放以前,我省实行的是高度集中的计划经济管理体制,政府是唯一的投资主体,几乎垄断了所有的投资领域。经过二十多年的投资体制改革,我国投资体制已经发生了深刻的变革,企业及个体私营业户真正成为市场经济的主体，也成为市场经济条件下投资的主体，投资自主性、主动性大大增强。在投资总量中，民间资本和外资已占据大部分份额，用于建设和产业运营的政府资金比例大幅度降低。

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、政府投资总量不断扩大，所占比重逐渐降低。2002年山东省域内政府投资资金总量达到296.53亿元，与1990年相比年均增长14.9%；相对于以企业、私营个体业户为主体的非政府投资，年均增速慢11个百分点。政府投资占全社会县以上固定资产投资的比重由30.2%下降到11.6%。尽管如此，十二年间全省范围内各级政府仍完成投资总量2297亿元，这对全省的经济建设和人民生活水平提高起到了巨大的支撑作用。

2、国家预算内投资资金比重明显上升，各级自筹的预算外资金相对减少。2002年与1990年相比，国家预算内投资资金所占比重由28.4%提高到33.8%，同期各级政府自筹资金投资比重则由71.6%下降到66.2%，其中中央各部门和省自筹的资金所占比重下降幅度较大，各市自筹部分基本持平，县级自筹的建设资金则有较大幅度的增长。

3、资金投向逐渐向基础设施、基础产业转移，政府投资的宏观调控作用进一步增强。目前，政府投资主要集中在交通、能源、水利、教育、市政建设和国家机关建设上，上述行业占政府总投资的比例在85%以上，其中铁路、公路及交通运输辅助业投资占28%，国家机关建设投资占14.5%，市政工程建设与管理投资占12.7%，电力生产与供应业投资占7%，水利管理业投资占7%，教育投资占4%（具体见下表）。

2002年政府投资资金投向

政府投资的这种职能转移，加速了“国退民进”的经济发展格局的形成，进一步增强了政府的宏观调控能力，优化了宏观经济运行环境，有效地扩大了企业和个人投资的空间，在社会投资和资源配置中发挥了重要的宏观导向作用。在宏观调控方面，均衡了社会的总投资量，保证了全社会投资的稳定增长和对国民经济整体拉动作用。如“八五”时期，为控制全社会建设投资的过热现象，各级政府在政策控制的同时，都大幅度缩减了预算内建设资金规模，有效地抑制了通货膨胀的深化和全社会投资规模的过度扩张，使国民经济步入稳定、健康发展的轨道；在“九五”中后期，为应对“亚洲金融危机”的影响，面对通货紧缩的压力和国内有效需求不足的局面，在国家积极的财政政策和稳健的货币政策指导下，各级政府又加大了投资力度，带动了全社会投资的快速增长，起到了“四两拨千斤”的作用。在经济结构调整方面，政府投资注重发挥了对投资结构调节和引导社会投资方向的作用。面对经济建设中出现的能源、交通、通讯等瓶颈制约因素，全省采取了政府直接投资和贴息扶持等间接投资策略，加大了基础设施和基础产业投资力度，建设了一大批公用设施和基础设施项目，形成了较为先进的基础设施体系，不仅能源、高速公路、通讯等方面的瓶颈制约基本消除，而且部分设施略有超前，可在较长的时期内支撑国民经济快速发展。在投资环境优化方面，政府通过投资公用设施、社会基本设施等而使其不断改善，创造了比较优良的投资环境，从而激发了社会投资者的积极性，促进了社会投资总量的快速增长。

二、存在问题

虽然政府投资规模不断扩大，职能也进行了相应转变，但从整体情况来看，目前政府投资仍还存在一些问题。一是政府投资总量偏小，占GDP的比重全国最低。受财政状况的影响，我省政府性投资规模一直较小，用于重点建设工程的资金缺口较大。2001年我省政府投资规模居全国31个省（市、自治区）的第八位，仅相当于广东的49%、江苏的58%、浙江的70%；政府投资额占GDP的比重为2.2%，比全国平均水平低3.6个百分点，在全国31个省（市、自治区）中是最低的。政府投资的不足，在一定程度上降低了政府的宏观调控能力，直接影响到全省各项重点建设任务的完成，对整个社会经济的发展形成了较大掣肘力。一些重点工程由于资金不到位，拉长了建设周期，影响了效益的发挥；有些规划建设的重大项目由于资金不落实，迟迟不能开工建设；由于缺少配套资金，也加大了争取国家投资的难度。二是政府与企业投资分工不明确的现象仍然存在，资金使用分散、投资缺位、越位、不到位等问题并存。据统计，目前政府投资（包括预算内资金和预算外资金）的范围涉及所有的十六大行业门类，不仅包括交通运输


,能源等基础性项目和文化、教育、卫生、环保等公益性项目，而且还有许多竞争性项目如制造业建设项目等。同时在许多基础设施和基础产业领域还存在严重的投资不足甚至投资空白现象。三是政府投资缺乏有效的退出机制，在许多生产经营性领域国有经济一股独大的局面仍未发生根本性转变。四是各级政府之间的投资分工也不尽科学,重复建设、地区封锁较为严重。

三、对策建议

（一）加大力度，确保政府投资总量的不断增长。要充分认识政府投资在宏观经济调控、保证重点工程建设、促进经济快速发展中的地位和作用，加强协调，统筹安排，保证政府投资总量的不断扩大。一是财政预算内基本建设支出要随着财政收入的增长而逐年增加；二是各部门掌握的预算外专项资金要集中使用，保证重点建设，保证专款专用；三是加大工作力度，落实配套资金，最大限度地争取国家投资，以弥补地方建设资金的不足。

（二）进一步明确政府投资方向，优化投资结构。在社会主义市场经济条件下，政府投资的领域应主要包括:(1)“市场失灵”的投资领域,包括具有技术和自然垄断性质并且有明显外部收益的社会基础设施和公用设施建设,以及需要巨额投资且有巨大风险的产业和项目,


如基础设施、城市公用事业、环境保护及综合治理、教育等。(2)适于大规模区域开发,需要巨额投资且建设周期长、收益低的基础产业项目,如基础原材料、能源、农业,以及新兴产业、重要科技攻关和推广运用项目的建设。(3)为加快落后地区经济发展,提高落后地区人民生活水平而进行扶持和支援的建设项目。目前，政府投资职能和资金投向的确定要按照“有所为，有所不为”的原则，必须有进有退，即一方面要逐步退出一般竞争性、盈利性的投资领域，另一方面需切实强化基础性、公共性及国民经济重要领域的投资。在投资资金安排上要切实避免包揽过多、使用分散、重点不突出、结构不合理、浪费太大、投资效益不高等问题。针对我省当前存在的水资源短缺、生态环境脆弱、城市和社会基础设施薄弱等新的瓶颈制约因素，政府投资要重点向水利建设、生态保护和基础设施建设倾斜。

（三）按照市场经济运行规则，进一步完善和改进政府投资的使用和管理方式。无论是政府投资还是社会其他投资，在社会主义市场经济体制条件下，都必须按照市场规律运作。一般来讲，凡市场能够有效调节,能够实现资源合理配置的投资活动，都要由企业投资;凡“市场失效”的领域,则由政府投资,这是界定政府投资范围的最基本原则。要改变目前政府直接拨款、部门运作的方式，加快市场化、社会化的改革步伐。政府投资应根据不同的项目特点和投资领域，采取不同的运作方式。对于准竞争性的公益项目和准竞争性的基础项目，政府可采取资本金注入、参股、前期费投入和贷款扶持等投资方式，实行企业化经营；对没有收益或收益很少的公益事业项目，可采取直接投资和投资补助的方式，并积极推行社会化运作的建设模式；对于竞争性的基础项目和基础产业，政府可以采用


BOT方式或采取控股和参股的方式进行投资，也可委托给投资公司代理政府作为法人实体来负责实施,政府则根据法规和委托协议对投资公司和项目法人就项目实施情况及结果予以监督。

（四）完善政府投资资产的运营和退出机制，扩大政府再投资能力。政府投资要坚持“有进有退、进退结合，进而有为、退而有序”的原则，加快国有经营性资产的退出步伐，以加速政府资金的循环增值，增强政府的调控力和影响力。从山东的实际情况来看，对于高速公路等竞争性基础设施项目和能源、基本原材料等竞争性基础产业基本上都可视为盈利性行业，虽然由政府进行投资建设，但不能由政府直接经营，必须在明晰产权的前提下，采取出售、出租、股份制改造、产权出让等方式将其推向市场，企业化经营，回笼政府投资资金，用于新的亟需政府投资的领域。